SERVIDORES PÚBLICOS - HISTÓRIA, DIREITOS E ATUALIDADE

SERVIDOR PÚBLICO
História e atualidade
Eliane de F. Boscardin.

Introdução
No decorrer dos dias, diversas vezes em que um servidor público menciona a sua função, percebe-se que o termo servidor público desperta sentimentos discrepantes nas pessoas.
Alguns ficam admirados, visto que para ser um servidor público a pessoa deve submeter-se a prévio concurso, seja de provas ou provas e títulos, o que exige, portanto, preparo, conhecimento e estudo. Outras pessoas, por outro lado, enxergam o servidor público com certa falta de consideração, acreditando que este trabalha pouco ou nada e recebe muito, tornando-se oneroso aos cofres públicos.
O servidor público qualquer que seja sua formação ou função desempenhada, é um importante agente na construção do poder social. Ao contrário das pessoas que desempenham cargos políticos, cargos de confiança ou que são servidores contratados – todos estes prestam serviço ao poder público temporariamente - o servidor público estatutário permanece desempenhando sua função ano após ano, tornando-se, portanto, profundo conhecedor da gerência de prestação de serviço à população.
A história do servidor público
Na Roma Antiga, os Servidores do Estado, os que fundamentalmente pelas qualidades morais, representavam a Polis (cidade), eram investidos de certa autoridade. Tal condição, compreensivelmente, produzia a cobiça e a inveja dos não eleitos, quer pelo reconhecimento social conquistado, quer pelos inerentes privilégios dela decorrentes.
No Brasil, o funcionário público fez-se presente desde seu descobrimento. Pero Vaz de Caminha, os Governadores Gerais e os juízes são exemplos de funcionários públicos.
O serviço público no Brasil teve origem em 1808, com a chegada de D. João VI e sua família real, além das centenas de funcionários, criados, assessores e pessoas ligadas à corte portuguesa que vieram com ele e se instalaram no Rio de Janeiro. A partir daí é que se iniciou o processo de tomada de consciência da importância do trabalho administrativo, diante da necessidade de promover o desenvolvimento da então colônia, de acordo com a diplomacia real.
Proclamada a independência o Brasil virou império, depois república e, ao longo da história política do país, sempre estavam presentes os Funcionários Públicos, ajudando a administrar a máquina que impulsiona o desenvolvimento da nação brasileira. É ao trabalhador da administração pública que compete executar as ações que movimentam os serviços básicos e essenciais de que necessitam os cidadãos em suas relações com o Estado Brasileiro. O Estado não pode, por exemplo, criar uma lei, quem o faz é o deputado, o vereador ou o senador; não pode recolher o lixo da rua, para isso precisa do lixeiro; não pode dar aulas, para isso precisa do professor e assim por diante. Em termos gerais, portanto, o funcionário público é aquele profissional que trabalha diretamente para o governo federal, estadual ou municipal.
Vale lembrar que não se pode confundir o servidor público concursado com aqueles que entram na Administração Pública por apadrinhamento do político de plantão ou através da prática do Nepotismo. Esta prática é uma forma de corrupção na qual um alto funcionário público utiliza de sua posição para entregar cargos públicos a pessoas ligadas a ele por laços familiares, de forma que outras, as quais possuem uma qualificação melhor, fiquem lesadas.
Um dos primeiros documentos consolidando as normas referentes aos funcionários públicos foi o Decreto 1.713 de 28 de outubro de 1939. Por esse motivo, no ano de 1943, o Presidente Getúlio Vargas institui o dia 28 de outubro como o Dia do Funcionário Público. Em 11 de dezembro de 1990, veio a Lei 8.112, que alterou grande parte das disposições do Decreto-Lei 1.713/39 e substituiu o termo funcionário público por servidor público e passou a ser considerado o novo Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União. Esta lei inovou por englobar os também Servidores Públicos Civis das autarquias e das fundações públicas federais, entes pertencentes à administração pública indireta, mas que realizam atividades típicas da administração, prestando serviços públicos – as fundações públicas também podem exercer poder de polícia administrativa.
Apesar das inovações trazidas pela Lei 8.112/90, os direitos e deveres dos servidores públicos estão definidos e estabelecidos na Constituição Federal de 1988, a partir do artigo 39. Constam, ainda, nos estatutos das entidades para as quais trabalham.
A partir de 1990 o país começou a implementar políticas de ajuste e reestruturação do setor público. Esta reestruturação resultou em medidas restritivas sobre o emprego público, especialmente em nível federal, com as demissões de funcionários públicos não-estáveis, a limitação de novas contratações, o incentivo à aposentadoria, a terceirização de serviços, o plano de demissão voluntária. Todas essas medidas, aparentemente, tinham como objetivo a contenção de despesas e a "moralização" do setor público, mas vale observar que os cortes indiscriminados de pessoal resultaram em prejuízo para a execução de atividades-fim como educação e saúde, o que conseqüentemente interferiu na qualidade dos serviços públicos essenciais prestados à população, cujos direitos serão discorridos a seguir.
O ingresso no Serviço Público
Houve época e ordens constitucionais em que se admitia o ingresso de servidores efetivos no serviço público sem a fundamental submissão ao concurso público. O antigo servidor era, em muitos casos, escolhido com apoio em critérios políticos, de amizade ou familiares via seu trabalho como uma retribuição de "favor" àquele responsável pela sua nomeação.
No contexto do novo Estado brasileiro, que por ocasião da elaboração da Constituição de 1988 estava sendo modificado; por força do disposto no art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, não poderiam sobreviver privilégios conferidos a alguns por razões de parentesco ou de amizade. Assim, pode-se afirmar, surgiu o concurso público no ordenamento Constitucional de 1988 como um dos meios de que se vale a Constituição para a construção de uma idéia de justiça centrada na isonomia de oportunidades, algo até então desconhecido da Nação Brasileira.
O cargo de servidor público é almejado por muitos – prova disto são os grandes números de inscritos nos concursos públicos – e alcançado por poucos, visto que a quantidade de vagas oferecidas é sempre inferior à demanda (em média 125 candidatos por vaga).
No Brasil, de acordo com números da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais), do Ministério do Trabalho e Emprego, há mais de 10 milhões de servidores públicos. Pouco mais de 2 milhões são servidores públicos federais. Destes, quase metade tem nível superior. No Poder Executivo, 46,5% têm diploma de graduação, 2,6% fizeram alguma especialização, 4,9% têm mestrado e 8,4% concluíram o doutorado. Cerca de 8 milhões de servidores públicos está distribuído nas esferas estadual e municipal.
A remuneração do Servidor Público
Cidadãos normalmente têm a idéia de que o serviço público é a versão brasileira do paraíso. Concurseiros, em geral, também possuem esse mesmo tipo de dúvida, especialmente na hora de decidir para qual carreira estudar. Porém, não só a remuneração do serviço público está espalhada em uma infinidade de leis e medidas provisórias, como também é composta, no mais das vezes, de várias parcelas, que fazem com que o valor final fique, no mínimo, um tanto nebuloso para quem não está acostumado com a sistemática.

Servidores públicos não ganham tão bem quanto as pessoas pensam. Quem ganha bem são os políticos e algumas poucas classes de servidores. O restante ganha pouco ou razoável.
Uma pesquisa do Dieese mostra que o salário médio no serviço público é quatro vezes maior que na iniciativa privada. São R$ 4.052 contra R$ 999. Só que esta visão é falha, na realidade são poucos ganhando muito e muitos ganhando pouco. Auditores fiscais, procuradores da república, promotores de justiça e juízes federais iniciam a carreira ganhando entre R$ 13.067 e R$ 20.953,17. Isso é exceção, a grande maioria dos servidores públicos ganha o que o restante da população ganha, ou seja, pouco.
A estabilidade do servidor Público
O servidor público integrante da Administração pública direita, autárquica e fundacional tem direito a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição Federal.
O regime estatutário, em geral adotado pela esfera federal, ainda traz como vantagem aposentadoria integral e como desvantagem a contribuição de 11% do salário bruto para a previdência sem limite máximo como acontece no INSS.
A estrutura do serviço Público
Alguns órgãos públicos são magníficos, têm até máquina de café expresso, móveis e computadores de primeira qualidade, quadros para decorar as paredes e mais um monte de objetos que deixam o ambiente mais agradável. Mas esta é a realidade? É claro que não. A grande maioria dos setores públicos tem falta de computadores, possuem móveis sucateados, cadeiras nada ergonômicas e ambientes insalubres. Fora a falta de pessoal.
Diferente das empresas privadas que vão até onde a lei não as proíbe, as organizações públicas fazem apenas o que a lei as autoriza; e aí está o grande problema, a lei é antiga, retrógrada, mal redigida e burocrática. O servidor público não pode fazer nada. Ele não vai arriscar seu emprego fazendo algo ilegal, mesmo que sendo o certo a se fazer, e correr o risco de ser processado e mandado embora. Por isto, muitas vezes, o serviço não anda.
As Leis e portarias travam o bom andamento do setor. Existem chefes qualificados em áreas diferentes da que atuam e com pouca experiência prática. Falta de uma política motivacional, servidores subaproveitados e alguns, não poucos, sem vontade alguma de ser efetivo. É num ambiente assim que muitos trabalham e querem que sejam produtivos e eficazes.
Ainda existe algum profissional mal preparado e sem aptidão alguma para a função que exerce. Os concursos públicos cobram teoria, mas prática é outra. São selecionando candidatos com ótimo preparo intelectual, porém, às vezes, com inteligência social e emocional péssimas.
A origem da imagem do Servidor Público perante a sociedade.
Quem de nós nunca se confrontou com um funcionário mal-humorado, atrás de um balcão, com ares de cansaço e pouquíssima atenção ao nosso problema? Infelizmente, essa imagem tem permeado toda nossa existência, de tal sorte que freqüentemente o cidadão que procura o acesso a algum serviço público é submetido a uma situação de constrangimento, além de não obter o resultado que pretendia.
Essa tradição de mau atendimento no serviço público remonta à nossa formação ibérica. Boa parte da burocracia do Brasil colonial era comandada por administradores da Corte portuguesa que não tinham nenhum interesse no bom atendimento. Além disso, muitos daqueles que procuravam as repartições públicas nem eram considerados cidadãos, dentro da perspectiva colonial reinante à época. E assim foi-se formando o corpo da administração pública: os funcionários de um lado, preocupados somente com sua posição, e o povo de outro lado, relegado à própria sorte.
Apesar de tudo, a função pública, até os anos sessenta, ainda gozava de certa reputação. Diversas são as causas pelas quais o serviço público, e os funcionários, vêm sendo desprestigiados no Brasil.
A população foi rapidamente aumentando e a oferta de serviço público de qualidade não acompanhava esse crescimento: afinal, para isso, o País teria de investir bastante na admissão de novos funcionários, treinamento, novos equipamentos, prédios, instalações. Tudo isso implicaria em alocação de recursos, isto é, dinheiro. Nem sempre os governos dispunham desses recursos ou estavam dispostos a promover os investimentos necessários. O fato é que se acabava tomando apenas a providência mais visível: a contratação de funcionários. Note-se que, à medida que se aumentavam as contratações, a remuneração desses funcionários foi sendo depreciada até atingir níveis inadmissíveis. A falta de treinamento desses funcionários era, e é, outro fator impediente à prestação de serviço de boa qualidade. Afinal, ninguém pode prestar serviço alto nível se não recebeu treinamentos e reciclagens para isso.
Por outro lado, muitos governantes de plantão trataram de promover um rebaixamento sistemático da imagem do servidor público. Exemplo disso foi a pretensa "caça aos marajás" desencadeada contra funcionários com vencimentos extraordinariamente altos que, em certo período recente, simbolizaram tudo que havia de pior na República, e acabaram por contaminar a imagem de todo o funcionalismo público. Aos marajás foram imputadas todas as nossas mazelas e deficiências. Assim, se não havia dinheiro para a saúde, a culpa era dos marajás; se a dívida externa era muito alta, a culpa era dos marajás; e assim por diante. Certamente parcela da culpa havia de recair sobre essas tristes figuras; mas, depois se apurou que o maior dos marajás privava de intimidade com o mais alto escalão da República e ele chamava-se PC Farias...
As políticas neoliberais adotadas por governos mais recentes tendem a minimizar o Estado, reduzindo quadros, privatizando empresas e serviços públicos, o que tem resultado, em muitos casos, em prejuízo à qualidade do serviço oferecido.
A mídia e o servidor público
Talvez o maior ícone da mídia, tratando-se de serviço público, seja hoje a Grande Família. O protagonista, Lineu, é um servidor público "exemplar", segundo o senso comum da população brasileira. Não aceita propinas; não chega atrasado; não falta ao trabalho. Muito pelo contrário: vive o seu trabalho diariamente e, quem sabe, todas as horas do dia. De outro lado, o seu chefe é o "modelo comumente apresentado" de servidor público. É o próprio armador das "maracutaias"; o exemplo de como se utilizar do Estado para lucrar e tirar algum; o estereotipado "esperto" que mora em um luxuoso apartamento com banheira de hidromassagem. Não é apenas o suborno e a politicagem; é também o assédio e o poder que determina a lógica desse servidor.
Lima Barreto não poupou o servidor público de suas radicais e irreverentes crônicas. Em "O Trem de Subúrbios", de 1921, Lima escreve:
"O tal cidadão, que fala tão imponentemente de importantes questões administrativas, é quase um analfabeto. O que fez ele? Arranjou servir adido à repartição que cobiçava, deixando o lugar obscuro que ocupava, numa repartição obscura do mesmo ministério. Tinha fortes pistolões e obteve. O diretor, que possuía também um candidato, para a mesma causa, aproveitou a vaza e colocou de igual forma o seu. Há um fim de ano de complacências parlamentares e todos eles arrancam do Congresso uma autorização, na cauda do orçamento, aumentando os lugares, na tal repartição cobiçada, e mandando também aproveitar os 'adidos'. Está aí a importância do homenzinho que não cessa de falar como um orador".
Lima parece nos falar de hoje. A imponência do cidadão, um burocrata que não respeita os outros trabalhadores e se aproveita do cargo que possui em repartições públicas para "se dar bem". Não precisa ser corrupto; contudo, se for, tem de fazer algo para equivaler à corrupção herdada pela própria sociedade.
Porém, esse não é nem o caso do "homenzinho" de Lima Barreto. É apenas um "burocrata", que beira a imbecilidade que, não por meio do mérito, mas sim por meio das relações pessoais (amizade, família ou sexo) ou do "jogo sujo da politicagem", conseguiu galgar um espaço no serviço público.
Todavia, isso dito em pleno mandato presidencial de Epitácio Pessoa, às vésperas de iniciar um processo de desenvolvimento para o capital, ou seja, nas portas da década de 30, não tem o mesmo peso que uma famosa marchinha de carnaval no último mandato de Getúlio Vargas.
Durante as últimas décadas, o Servidor Público tem sido alvo, por parte da mídia, de um processo deliberado de formação de uma caricatura, que transformou sua imagem no estereótipo do cidadão que trabalha pouco, ganha muito, não pode ser demitido e é invariavelmente malandro e corrupto. Por isso é que ainda existe o preconceito em relação ao servidor público.
Ao longo desses vinte e sete anos conheci muitos servidores. Admito que alguns realmente representam a figura do cidadão que trabalha pouco, porém estes fazem parte de uma minoria. A maioria dos servidores que conheço exerce com zelo as atribuições do cargo, bem como, observam as normas legais e regulamentares, cumprem a carga horária e as ordens de seus superiores. Para os servidores que não cumprem seus deveres, a Lei 8112/90 prevê as devidas punições e até demissão.
Após a Constituição de 1988 nasceu um "novo servidor", que convive, em muitos casos, com o "velho servidor", aquele que não tem consciência da dimensão pública que sua tarefa possui, qualquer que seja ela. O novo servidor é aquele conectado com o ideal público presente no texto constitucional atual tem a sua escolha determinada exclusivamente pelo mérito que demonstrou em concurso público de provas ou de provas e títulos.
Mitos que prejudicam o Brasil e a sociedade
Na imprensa, de um modo geral, é freqüentemente divulgada a versão de que um dos grandes problemas da economia brasileira é o tamanho do setor público. Não faltam ataques direcionados aos servidores públicos, que costumam ser responsabilizados pelos problemas econômicos do país, sendo atribuída a eles a culpa pelo déficit nas contas públicas e no sistema previdenciário. O governo é tachado de perdulário por supostamente desperdiçar dinheiro e manter um exército crescente de servidores públicos com salários ditos "generosos".
a verdade, o grande responsável pelo suposto rombo das contas públicas tem origem no endividamento. As despesas correntes com o pagamento de juros e encargos da dívida, ano após ano, são, no cômputo de todas as despesas, as que mais crescem. Analisando-se a execução do orçamento federal em 2009 (Gráfico 1), podemos ver a distribuição de recursos, que totalizaram mais de R$ 1 trilhão no ano de 2009. As despesas com o serviço da dívida (juros mais amortizações, excluindo a rolagem da dívida), segundo a Auditoria da Dívida Cidadã, consumiram nada menos do que R$ 380 bilhões, ou 35,6% dos recursos do período. Esse dispêndio foi superior a gastos com áreas sociais fundamentais, como previdência, saúde, educação e assistência social.
Ademais, é importante lembrar que a natureza diferenciada do servidor público e dos membros dos poderes frente aos trabalhadores do setor privado é traduzida numa relação igualmente diferenciada da prestação laboral, com direitos e deveres distintos.
O setor privado tem assegurada a livre remuneração de seus trabalhadores e, muitas vezes, participação e mecanismos de premiação. No setor público, a situação é bastante diferente. A vinculação à legalidade, à impessoalidade e ao interesse público impõe restrições a salários, gratificações, benefícios. Assim, historicamente, o direito à aposentadoria procura reequilibrar essas limitações valorativas do trabalho. Não deve ser diferente, porque são necessárias compensações para que a Administração Pública possa competir na seleção de bons profissionais. Isto não é sinônimo de privilégio, mas a possibilidade de o setor público ter um quadro de servidores capazes, que possibilitem a justa definição e execução de políticas e de serviços públicos.
Todos os que acreditam no papel estratégico do Estado no processo de desenvolvimento sabem que este não poderá cumprir suas tarefas a contento se não possuir um quadro de servidores permanentes, exclusivos, dedicados e estáveis no exercício de suas diretrizes fundamentais, conforme determinação soberana da sociedade que o regula e à qual ele se subordina.
Nas relações com os servidores públicos, as leis resguardam a administração, determinando o alcance e o custo dos seus direitos. Em contraponto a essas restrições e especificidades surgem legalmente outros direitos também diferenciados.
É preciso, antes de mais nada, considerar a questão da apropriação social do esforço do trabalho desempenhado pelos servidores. E a sociedade, em busca de satisfações e com demandas crescentes, autoriza, na forma da lei, custos correspondentes. O custo do serviço público deve ser medido, portanto, pelo retorno social.
A fragilidade nas prestações de serviços para com o cidadão será evidente quando o Estado não fortalece as relações com seus comandados: os servidores; ou seja, quando aquele rompe unilateralmente o contrato inicialmente pactuado entre as partes, diferentemente dos contratos firmados no setor privado e, principalmente, internacionais, nos quais o governo mantém intactos todos os contratos repactuados.
Quando se fala na opção por uma reforma, seja ela qual for, isso implica custos e benefícios, e esses custos não podem recair exclusivamente no sentido de subtrair direitos dos servidores.
Um município, estado ou Nação tem em seu alicerce o esforço, dedicação e trabalho de milhares de servidores públicos. Esses cidadãos carregam consigo a responsabilidade de estabelecer um elo entre o Poder Público e a sociedade, prestando serviços essenciais à população.
A luta pela nova imagem do Servidor Pública
Sabemos também que é difícil contrapor, mesmo com argumentos verdadeiros e inteligentes, a tantos anos de bem feita propaganda negativa pela mídia. Essa verdadeira lavagem cerebral é levada a cabo a mando de segmentos sociais privilegiados, que se sentem prejudicados em não poder exercer plenamente os desmandos do capital e do poder. O bloqueio das influências dessa classe dominante dá-se, visivelmente, por conta do heroísmo das diversas instituições do poder público e seus servidores, as quais somente conduzidas e representadas por servidores públicos estáveis, capacitados e bem remunerados, podem refutar os ataques subversivos da alternância do poder e do crescimento e concentração do capital.
Assim é imprescindível uma nova estratégia, permanente e progressiva, de esclarecimento da sociedade civil, a fim de desmistificar a função pública, mostrando o porquê de sua existência e necessidade, o porquê de sua necessária e constante valorização.
O cidadão, mesmo bem atendido por um servidor público, o que sabemos que é a regra, não consegue sustentar uma boa imagem do serviço e do servidor públicos, pois a mídia e o estereótipo negativo por ela criado tratam logo de desmanchar a boa impressão, convencendo o cidadão, em seu íntimo, de que aquele bom atendimento recebido fora, quem sabe, sorte.
O convencimento da opinião pública através da mídia é uma prática política e social largamente utilizada por quase todos os setores sociais, a fim de defender seus interesses e promover suas reivindicações. Infelizmente tal ação é praticada, principalmente as de maior poder de penetração social, para defesa de interesses puramente econômicos. Raras são as campanhas de mídia e tentativas de convencimento e formação de opinião pública que defendem o interesse coletivo, estas geralmente patrocinadas por organizações não governamentais de defesa da infância, do meio-ambiente, sindicatos, entre outras.
Não estamos falando aqui de campanhas milionárias de marketing. Vemos diariamente na mídia esses setores sociais organizados praticando seus lobbies, influindo nas pautas dos Jornais e Telejornais, dos programas de auditório e dominicais e até na criação das telenovelas, trazendo à tona não a discussão sobre o tema, mas o seu próprio posicionamento, a fim de influir a opinião pública, induzindo a sociedade a pensar dessa ou daquela maneira. Senhores respeitáveis, críticos de revistas, jornais e noticiários de televisão, moldam o pensamento popular ao bel prazer de seus endinheirados anunciantes, em clara oposição ao interesse público.
A estratégia aqui rascunhada, para obter resultados satisfatórios, deve ser implementada, necessariamente, em caráter permanente e de longo prazo, já que desmistificar um estereótipo social é sabidamente uma tarefa de paciência e que demanda, principalmente, tempo.
Para o sucesso de uma campanha institucional deste porte é imprescindível a continuidade das ações, sob pena de os valiosos e dispendiosos esforços depreendidos na conquista de posições favoráveis à imagem do Servidor Público percam-se em uma breve interrupção das ações institucionais, pois os ataques da mídia ao serviço público certamente não cessarão. Essa continuidade de ações, por seu tempo, depende de garantia por parte dos sindicatos, federações e até das confederações e coordenações nacionais, se possível de forma estatutária, dos recursos necessários, humanos e financeiros, de modo que se possa tornar tal campanha institucional como uma rubrica indispensável nos orçamentos e planejamentos das administrações sindicais.