PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE GESTÃO
CONCEITOS, METODOLOGIA E APLICAÇÃO NO MOVIMENTO SINDICAL E POPULAR
Helder Molina (*)
(*) Historiador, mestre em Educação, doutor em Políticas Públicas e Formação Humana, professor da Faculdade de Educação da UERJ, consultor em planejamento institucional, educador e assessor sindical – professorheldermolina@gmail.com
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Entre a intenção e o gesto:
Desafio de quem planeja é como executar!
1 – Desvendar a realidade para além das aparências: As raízes e seus fenômenos
Para compreender e agir sobre uma determinada realidade social, devemos procurar as raízes dos fenômenos. Aqui, o que conceituamos como fenômenos podem ser entendidos como os acontecimentos, a conjuntura, o momento, a superfície, o aparente, o visível, portanto. As raízes ficam, quase sempre, escondidas, no profundo, nas entranhas do processo, invisível e imperceptível aos olhos e senso comum. O visível não é o concreto, mas apenas uma manifestação da realidade, apenas parte dela, não ela toda.
Esta concepção (realidade x aparência), simples e ao mesmo tempo complexa, vale para todo mundo, mas, sobretudo, para aqueles que querem transformar a sociedade, a comunidade, a instituição, o grupo, enfim, em que vivem, se relacionam e atuam. Quem quer mudar uma situação dada, especificamente uma situação social, precisa, primeiro, conhecer a fundo aquilo que quer mudar e, logo em seguida, ter a noção clara do que se quer colocar no lugar do antigo.
Para os atores sociais (aqueles (as) que atuam diretamente nos cenários da vida social, política e econômica), é indispensável um profundo conhecimento do contraditório mundo social. E como é que se adquire tal conhecimento? Os trabalhadores sociais conhecem bem a resposta: com muita informação, muito estudo e uma análise séria de tudo o que se vê e se ouve. O ator social é uma personalidade, uma organização ou agrupamento humano que, de forma estável ou transitória, tem capacidade de acumular força, desenvolver interesses e necessidades
e atuar produzindo fatos na situação.
Para compreender e agir na conjuntura, isto é, no contexto e cenário das lutas sociais na busca e manutenção dos direitos, precisamos das mais completas e seguras informações sobre os antecedentes históricos, a situação econômica, política, militar, religiosa, cultural e ideológica do período que queremos conhecer.
E, além disso, saber a história de organização e luta coletivas e quais as marcas que estas componentes deixaram nos atores de hoje. Estas informações serão os pilares da nossa análise de conjuntura, ferramenta essencial para o planejamento institucional. Elas nos permitirão desvendar e compreender quais as forças em jogo e a quais regras estas estão submetidas. Buscando identificar na realidade surgida o que a constitui, quais são os seus ingredientes, os seus atores e os interesses que estão em jogo. Como numa arena de luta, os cenários, é fundamental analisar a (co)relação de forças uma articulação de diversos atores, do seu poderda força política, de decisão, pois isso influencia a viabilidade e implementação do que planejamos.
Nesse contexto, as relações podem ser de confronto, de coexistência, de cooperação e estão sempre relevando uma relação de força de domínio, igualdade ou de subordinação. A relação de forças sofre mudanças permanentes.
2 – Planejamento: Agir organizadamente sobre a realidade analisada
A analise de conjuntura, do contexto a que estamos inseridos, nos leva a conhecer e descobrir a realidade de um acontecimento ou de um quadro atual, de uma situação, para que tenhamos condições de interferir no seu processo e transforma-lo. Não existe planejamento sem análise de cenários, sem explicitar e analisar os aliados e os adversários que teremos ao longo da execução do que nos propromos a realizar.
Planejamento é processo de busca de equilíbrio entre meios e fins, entre recursos e objetivos, visando ao melhor funcionamento das instituições públicas, organizações produtivas, associações populares, movimentos sociais, cooperativas e outras atividades humanas.
O ato de planejar é sempre processo de reflexão, de tomada de decisão sobre a ação; processo de previsão de necessidades e racionalização de emprego de meios [materiais] e recursos [humanos] disponíveis, visando à concretização de objetivos, em prazos determinados e etapas definidas, a partir dos resultados das avaliações. Importante para o setor público (secretarias, conselhos, autarquias e orgãos públicos municipais, estaduais ou federais), Terceiro setor (ONGs), associações comunitárias, sindicatos, fundações, entidades filantrópicas, cooperativas, associações de classe, etc.
3 – O Planejamento Estratégico Situacional – PES: Horizonte (estratégico) onde se pretende chegar, e os passos (táticos) que levam até ele
O PES é um método e uma teoria de planejamento concebido pelo economista chileno Carlos Matus, para servir aos dirigentes do governo. Um método de planejamento estratégico formulado especificamente para a elaboração de planos de governo, de políticas públicas, e que nasceu no contexto específico da realidade social e política da América latina.
Um planejamento administrativo aos moldes do PES pressupõe uma apreensão da realidade social e de suas demandas por uma apreciação situacional , por meio de identificação e análise de problemas, em um exercício democrático que integra os vários pontos de vista sobre determinada questão. Nesse processo, a questão transforma-se de problema em oportunidade de mudança, pois possibilita o alcance de um plano de ação consensual e viável, que agrega as vantagens do compromisso simbólico que os formuladores do plano assumem em relação a ele e de uma mudança de cultura organizacional
O planejamento estratégico situacional (PES) tem o objetivo de fixar metas organizacionais, definindo o rumo que a organização quer tomar e para isso, que vão influenciar na escolha das estratégias. [...] pensar antes de agir, pensar sistematicamente, com método; explicar cada uma das possibilidades e analisar as respectivas vantagens e desvantagens; propor-se objetivos. É olhar para o futuro, sem perder de vista o presente.
Essa ferramenta foi criada para auxiliar gestores a traçar um plano de ação, identificando os problemas e sugerindo ações corretivas, tendo uma visão holística da organização; fixando as metas a serem atingidas; para isso, deve ter espírito empreendedor, ousado, buscando atingir o sucesso, que, no caso da administração pública, é a excelência nos serviços prestados, ou seja, pelo menor custo, no menor tempo possível e com qualidade (MATUS, 1996, p. 12, apud SILVA, 2006, p. 18).
Existem três níveis de planejamento: o planejamento estratégico, que é genérico,sintético e abrangente, projetado para longo prazo e que abrange a organização
como um todo; o planejamento tático, que é menos genérico e mais detalhado,projetado para o médio prazo e que aborda cada unidade da organização separadamente; e o planejamento operacional, detalhado, específico e analítico,projetado para curto prazo e que orienta tarefas (SILVA, 2005, p. 13).
No processo de planejamento, uma das questões que mais nos desafiam é como fazer com que as ações discutidas e sugeridas sejam implementadas na prática. Como fazer com as nossas vontades, metas, objetivos sejam operacionalizadas.
Por isso é fundamental discutir os recursos humanos, políticos e financeiros que temos disponíveis, para que as ações acontecem. Chamamos a isso de governabilidade e capacidade de executar.
As metas são os horizontes com que sinalizamos nossa caminhada, chamamos a esse horizonte de estratégia. Os passos que damos em frente, na direção dessas estratégias, as ferramentas que utilizamos, os instrumentos, enfim, chamamos de táticas.
Portanto, planejar significa definir horizontes, metas, e discutir e explicitar as táticas, ações e suas respectivas operações, para conquista-las. E trabalhar dentro dos parâmetros delimitados pelo que planejamos.
Outra questão fundamental é definir o que fazer, como fazer, quem é o responsável, e os prazos delimitados para sua execução. Planejar e não executar é garantia certa de frustração, de espontaneísmo, de desorganização, de improvisação permanente. Por isso só devemos planejar o que formos capazes de realizar. Aquilo que está ao nosso alcance, isto é, na nossa governabilidade. O ator deve ter base organizativa, um projeto definido, e controlar variáveis importantes para a situação. Planeja quem executa, ou seja, o ator em questão, que tem um problema ou desafio a enfrentar.
4 - Planejamento e Gestão de Projetos
A maioria das instituições públicas, organizações populares, ONGs e movimentos sociais planejam, organizam e desenvolvem suas atividades em forma de projetos, A palavra “projeto” tem diferentes significados e aplicabilidades (Fundação Instituto de Administração, 2006)
• Projeto como meta, intenção: “Meu projeto para 2012 é passar num concurso público”
• Projeto é doutrina, filosofia, diretriz: “Meu projeto para o Rio de Janeiro é de uma cidade com justiça social ”.
• Projeto é idéia ou concepção de um produto ou serviço: “Estes dois carros são projetos se complementam, são articulados entre sí”.
• Projeto é esboço ou proposta: “Todos têm o direito de, coletivamente, apresentar um projeto de lei na Câmara Municipal, de garantia de moradia social urbana, nos prédios públicos e privados não habitados ou abandonados”.
• Projeto é desenho para orientar construção: “Já discutimos coletivamente, e aprovamos o projeto em suas linhas gerais”
• Projeto é empreendimento com investimento: “A governo federal vai construir novos projetos de qualificação de jovens para o mercado de trabalho”.
• Projeto é atividade organizada com o objetivo de buscar uma nova solução: “Precisamos iniciar o projeto de desenvolvimento de um novo produto, menos tóxico e mais adequado ao meio ambiente e à vida humana
• Projeto é um tipo de organização temporária, criada para realizar uma atividade finita: “Aquele pessoal é a equipe do projeto do novo motor”
Um projeto é um empreendimento temporário (por que tem um começo e um fim, ou seja, possui uma duração finita ao longo do tempo) com o objetivo de criar um novo produto ou serviço único. Único porque o produto ou serviço produzido é singular, diferente de todos os outros produtos ou serviços. Um projeto é coordenado e controlado por atividades com data de início e término e visa atingir um objetivo com requisitos especificados, incluindo restrições de tempo, custo e recursos. Optar pela criação e implementação de um projeto, para resolver determinado problema que se tem pela frente ou se implementar uma mudança ou uma melhoria, é uma decisão gerencial, que depende de critérios (Fia, 2006).
A administração por projetos é uma das principais formas utilizada nas organizações do Terceiro Setor e movimentos sociais. Na relação entre os gestores, a equipe técnica, os parceiros e beneficiários se revelam necessidades, expectativas e valores, abrindo caminho para o desenvolvimento do trabalho. A valorização dessa relação deve se caracterizar pela aprendizagem mútua, estar presente durante a realização do projeto e constituir a principal referência para apontar erros, acertos e novas direções.
5 - Desafios; Os problemas a serem enfrentas
Um problema (ou desafio) não pode ser definido nem explicado, se não for associado a um ator social. O problema é então a formalização, para um ator, de uma discrepância entre a realidade constatada ou simulada e uma norma de referência que ele aceita ou cria. Considerando que o planejamento é uma reflexão que precede e preside a ação,decorre desta afirmação que o ator que planeja deve ter interesse nessa ação.(CNTE, 2010)
Este interesse tanto pode ser no sentido de transformar a realidade como no de mantê-la.
Em qualquer dos dois casos configura-se a existência de um problema, pois transformar a realidade significa que ela, como se apresenta para o ator, não é satisfatória ou, em outro sentido, se é preciso mantê-la tal como está, é porque o ator reconhece que existem forças ou tendências no sentido de sua transformação. Em qualquer exercício de planejamento, o ator se defronta sempre com muitos problemas a serem enfrentados (CNTE, 2010) o que implica na necessidade da valoração destes problemas e no estudo das inter-relações entre eles para se proceder a priorização dos problemas que devem ser atacados.
Além disso, o problema deve ser bem explicado, o que significa ser preciso e bem descrito, identificando suas causas e consequências, para que não haja equívocos na interferência, por exemplo, atuando sobre efeitos em vés de sobre suas causas, o que comprometeria a eficácia de uma ação.
6. Governabilidade: A capacidade política de avaliar, elaborar, decidir e executar
Voltando à base onde se assenta o conceito de ator, esta base pode ser assim sintetizada através da expressão gráfica de um triângulo onde cada vértice é um ponto desta base:
a.Projeto de governo:
É o conteúdo proposicional de um governo.Ao se confi gurar um ator, a defi nição de um projeto é a sua plataforma, a declaração de objetivos que busca alcançar, as ações que se quer realizar, a atividade-fim de uma organização.Compreende ainda o conjunto de valores que pretende fi rmar, das mudanças que quer realizar.
b. Capacidade de governo:
E o conjunto de destrezas, experiências, habilidades, teorias e métodosde direção de que uma equipe de governo dispõe. Também é o conjunto de recursos, fi nanceiros,cognitivos, humanos, organizativos etc. com que um governo ou uma organização conta.
c. Governabilidade:
A governabilidade para um ator é a relação de peso entre as variáveis que controla e as que não controla, em relação ao seu plano. Pode ser associado com o poder, propriamente dito, que tem um ator, ou, ainda, com a sua representatividade ou legitimidade. Esta relação será sempre analisada considerando o espaço do problema.
34 • Planejamento Estratégico e Ação Sindical
d. Campo social
É o espaço onde se dá o jogo social. Os problemas nem sempre são passíveis de serem solucionados ou os desafios de serem enfrentados. Ou porque o ator não tem governabilidade alguma sobre eles, ou porque não se tem recursos suficientes para a sua solução, mas podem ser sempre, em alguma medida, minimizados. O campo social deve ser então analisado, pois ele é circunscrito pela governabilidade do ator, ou seja, o espaço onde o ator pode atuar. Nesta metodologia há um questionamento explícito à possibilidade de uma explicação objetiva e única a respeito de um problema, e também que seja dada por um sujeito que analisa a realidade de fora, como um objeto de estudo. No planejamento situacional o ator analisa a realidade de dentro da situação. Assim a explicação, por ser situacional e depender do ator, é múltipla e considera dentro de si também múltiplas dimensões explicacionais da realidade, a econômica, a política, a ideológica etc. (CNTE, 2010)
e. Operações / Ações
Operação é a unidade básica de intervenção pela qual o ator que planeja procura produzir efeitos sobre a realidade. Pode ser desdobrada em ações e sub-ações. A rigor, as ações resultam em produtos, como um curso realizado, uma passeata, a edição de um boletim. Se forem efi cazes, produzirão os resultados / efeitos esperados: o aprendizado, a pressão política, a divulgação ampla de uma denúncia, por exemplo. Chamamos de operações ou ações estratégicas aquelas que podem ter alto impacto sobre os resultados desejados, geralmente desenhadas a partir de uma análise de cenários e da situação / intenção dos principais atores.
f. Viabilidade
São várias as dimensões para análise: política, econômica, cognitiva, organizativa etc. Estas análises devem ser feitas para situações em que o ator não controla todas as variáveis, tais como analisar sua capacidade de governo e sua governabilidade. O momento estratégico é fundamental neste método, pois aqui se pensa em estratégias para operações não viáveis na atual situação. E ainda, considerando os recursos que controlamos e os que podemos conseguir, é possível executar nosso plano? Quais são as suas debilidades?
g. Contingenciamento e vulnerabilidade
Para fazer a análise de vulnerabilidade é preciso perguntar: considerando o cenário e a correlação de forças entre os atores, nosso plano é possível? Quais são seus pontos vulneráveis? O estudo dos outros atores deve ser feito para se desenhar estratégias de cooperação ou de confronto
e oposição com outros atores, a partir da análise da correlação de forças existente na situação analisada. Neste momento se desenham os planos de contingênciaque deve ser pensado quando a probabilidade de ocorrer determinada situação for muito pequena,
mas, se ocorrer, pode levar à inviabilidade do plano.
h. Eficiência e efi cácia
Eficácia: Ser efi caz é atingir um objetivo. Fazer o que deve ser feito para alcançar um determinado
resultado esperado. A efi cácia é medida pela relação entre a ação e o resultado alcançado.
Podemos ser efi cientes mas inefi cazes, ou seja, fazermos bem as coisas, mas não fazemos
as coisas certas para atingir o objetivo desejado.
Eficiência: É fazer bem as coisas, ou seja, é a melhor forma de se fazer as coisas
com os recursos disponíveis. Mede-se a efi ciência pela quantidade e pela forma como
os recursos foram utilizados para executar uma determinada ação.
Podemos estabelecer as seguintes relações entre efi ciência e efi cácia1:
• Eficaz e eficiente: os objetivos propostos foram atingidos com a menor utilização dos recursos disponíveis;
• Eficaz, mas ineficiente: os objetivos foram alcançados, mas com maior utilização de recursos do que se previa;
• Eficiente, mas ineficaz: os recursos foram utilizados conforme o estabelecido, porém os objetivos previstos não foram alcançados;
• Ineficaz e ineficiente: os objetivos não foram alcançados e a utilização de recursos ultrapassou o previsto.
7. O Decálogo do Planejamento (Adaptado do método PES, de por Carlos Matus )
a) Planeja quem governa, quem tem a capacidade de decidir e a responsabilidade de conduzir, executar as ações planejadas; quem tem compromisso com o projeto. E, ao planejar, o que se faz é um cálculo situacional que considera simultaneamente múltiplos recursos escassos.
b) O planejamento refere-se ao presente e não a um desenho sobre o futuro. No entanto, Matus ressalta que “a decisão de hoje não pode ser racional se não transcende o presente, porque o que ocorre depois de amanhã é o que dá eficácia à minha decisão”. O que ele está afi rmando? Ele está enfatizando a necessidade de “simular” para o futuro o problema sobre o qual planejamos, para possibilitar uma decisão racional hoje, no presente. O risco de não pensar nofuturo é o de que ele expresse a inefi cácia da decisão que tomo hoje.
c) O planejamento supõe um cálculo situacional complexo, que vai preceder e presidir a ação concreta. Este cálculo é afetado por “múltiplos recursos escassos que cruzam muitas dimensões da realidade”. No planejamento situacional, o ator analisa a realidade de dentro da situação. Assim a explicação, por ser situacional e depender do ator, é múltipla e considera dentro de si também múltiplas dimensões da realidade: a econômica, a política, a ideológica etc.
d) O planejamento se refere a oportunidades e a problemas reais. O que é problema para um ator pode ser oportunidade para outro. Vamos nos lembrar de que não estamos sozinhos no jogo social. Portanto, é muito importante explicar a realidade não somente como o ator a
percebe, mas também para que ele tente compreender explicações de outros atores, diferentes da sua. Para Matus, “o que interessa é que sua explicação é a que o move a ter um plano distinto do meu, e o leva à ação que me obstaculiza”.
e) O Planejamento é inseparável da gestão, é uma forma de organização
para a ação. Diferentemente do planejamento normativo, que trata de recomendações, o PES se concretiza na ação, o que implica em seu desenho, execução, controle e revisão segundo as circunstâncias.
f) O Planejamento Situacional é, necessariamente, político, porque “um dos
recursos que restringem nossas capacidades de produção social de ações são as restrições de poder”.
g) O planejamento nunca está referido à adivinhação do futuro. O que se propõe é trabalhar com “cenários de cálculo”. Algumas questões não dependem de nós. O preço do petróleo, por exemplo. Então ele não é uma opção nossa, mas sim o que, no PES, é denominado como “variante”. Para estabelecer um “cenário de cálculo” precisamos analisar a articulação entre nossas opções e as variantes, e incluir no nosso plano uma estratégia para os vários cenários possíveis.
h) O Plano é “modular”. Deve ser composto por “unidades que podem agregar-se, dimensionar- se e combinar-se de maneiras distintas, segundo os objetivos que se busquem, a situação inicial e a estratégia elaborada”. Essa consideração permite que, diante de mudanças no cenário de cálculo, o ator possa fazer mudanças no seu plano, introduzindo, retirando ou redefi nindo ações planejadas.
i) O planejamento não é “monopólio” nosso. Nosso projeto, refl etido no nosso plano, enfrenta projetos de outros atores que também planejam. É, portanto, imprescindível contar tanto com a possibilidade de resistência de oponentes como com a de ajuda de aliados.
j) O planejamento não domina o tempo e nem se deixa enrijecer por ele.
Para Matus, o planejamento situacional opera em quatro
8 - Resumo do Método
Momento de Diagnóstico: Conhecer, Identificar
Quem somos (missão, meta)
O que fazemos (mapa das atividades, projetos, frentes de atuação)
Quais recursos temos disponíveis
Humanos (nomes, qualificações e funções)
Materiais (equipamentos, estruturas móveis e imóveis)
Financeiros (orçamento, fontes de receitas, despesas).
Políticos (governabilidade, decisão, gestão, capacidade de decidir e agir)
Análise do contexto e dos cenários
Identificar e analisar a correlação de forças, construindo um quadro detalhado com aliados, parceiro, e adversários
Momento Normativo: Os desafios (problemas e suas causas)
Mapa do gerenciamento
Metas > Ações > Operações > Responsáveis > Prazos
O que? > Ação
Como? > Operação
Quando? > Prazos
Quem ? > Responsáveis
Gerenciamento/Supervisão
Agenda de Gerenciamento do Plano
Ações
(O que executar? ) Operações
(Como executar? ) Responsáveis
(Quem vai executar? ) Prazos
(Quando será executado?)
Construção de um mapa ou quadro com as metas e objetivos (Onde se quer chegar: Estratégia)
Identificar e analisar os problemas e as causas
Localizar e descrever os problemas que impedem a realização de seus objetivos
Localizar, analisar e estabelecer hierarquicamente seus objetivos, por grau de importância
Momento Tático Operacional
Mapa ou Plano Ações, com as respectivas operações
Desenhar um mapa com as ações consideradas estratégicas,
isto é, fundamentais, numa perspectiva de olhar o futuro e agir no presente
Ações de curto prazo, de médio prazo e de longo prazo.
Prazos para execução
Responsáveis (quem vai executar ou se responsabilizar por encaminhar a execução)
Supervisão (quem vai garantir que as ações sejam executadas e não caiam no esquecimento)
Recursos necessários e disponíveis
9 - Referenciais bibliográficos
1. CNTE, Cadernos de Formação, Fascículo sobre Planejamento Estratégico Situacional, Brasília-DF, 2010
2. CNTE, Cadernos de Formação, Fascículo sobre Planejamento e Ação Sindical, Brasília-DF, 2010.
3. DIEESE Introdução ao Planejamento Estratégico Situacional (P.E.S.) texto interno 1991.
4. DIEESE Conceito do Planejamento Estratégico Situacional. Texto interno.
5. Fundação Altadir Investigacion e Entrenamiento de Alta Direccion.
6. Fundação Instituto de Administração,, Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo, Apostila do Curso sobre Gestão de Projetos, Maio de 2006, São Paulo SP.
7. Huertas, F. O método PES: entrevista com Matus. São Paulo: Fundap, 1996.
8. Matus, Carlos Política, planejamento e governo. Brasília: IPEA, 1993.
9. Matus, Carlos Planificação, Liberdade e Conflito. Mimeo.
10. Molina, Helder. Planejamento Estratégico: Metodologia e Exercícios, Blog do Helder Molina, 2009.
11. Molina. Curso de Formação em Planejamento Estratégico Situacional. Blog do Helder Molina, 2010.
12. Molina. Curso de Análise de Conjuntura: Metodologia e Exercícios. Blog do Helder Molina, 2009.
13. Souza. Herbert. Como se faz análise de conjuntura, Vozes, 1995, Rio de Janeiro, RJ
Helder Molina (*)
(*) Historiador, mestre em Educação, doutor em Políticas Públicas e Formação Humana, professor da Faculdade de Educação da UERJ, consultor em planejamento institucional, educador e assessor sindical – professorheldermolina@gmail.com
